环境论坛
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实施《环境影响评价法》，促进江西可持续发展 江西省环境保护局 何纪力 《中华人民共和国环境影响评价法》已于2002年10月28日经九届全国人大常委会第三十次会议通过并发布，自2003年9月1日起施行。这是我国社会主义法制建设的新成果，更是我国环境法制领域的一件大喜事。 颁布《环境影响评价法》的目的，一是预防因规划实施后对环境造成不良影响；二是预防因建设项目实施后对环境造成不良影响；三是避免“先污染、后治理；先破坏，后恢复”，从根本上解决污染环境和破坏生态问题；实施可持续发展战略，促进经济、社会和环境的协调发展。《环境影响评价法》为落实环境保护参与政府综合决策和防止因重大决策失误而造成的环境破坏，提供了法律保障，将有效防止区域、布局性的污染失控和生态破坏。 《环境影响评价法》明确了环境影响评价的涵义、范围及应遵循的基本原则，明确了环评的内容及其编制、审查和批准的程序，确立了对规划的公众参与制度和规划实施的跟踪评价制度，并对违法行为规定了相应的法律责任。它的颁布，适应了我国经济和社会发展的实际需要，是我国战略环评走向规范化迈出的重要一步。 环境影响评价包括以下三个方面的内容：第一、运用各种科学技术手段对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估；第二、根据预测和评估结果，针对规划和建设项目的具体情况，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；第三、对评价结果进行跟踪监测，及时发现规划和建设项目实施中出现的问题，采取相应措施加以解决。 进行环境影响评价的原则主要有以下四点：第一、环境影响评价必须客观、公开、公正。所谓“客观”，是与主观臆断相区别的；所谓“公开”，是与暗箱操作相区别的；所谓“公正”，是指不带偏见，对所有的评价对象一视同仁，依法进行评价；第二、进行环评要综合考虑对各种环境因素及其所构成的生态系统的影响；第三、环境影响评价的结论应当为决策提供科学依据；第四、国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。 诸多事实说明，如果有关部门在提出有关规划时能够慎重考虑相关的环境影响，并采取相应的对策措施，不仅可以防止其可能带来的环境污染和生态破坏，也可大大减少事后治理所造成的经济损失和社会矛盾。历史的教训如果不认真记取，不从政府的经济发展规划和开发建设活动的源头预防环境问题的产生，我们将会继续陷于防不胜防、治不胜治的严峻局面，我国的现代化进程中还将付出更大的环境代价和经济代价。因此，制定包括对政府的经济发展规划进行环境影响评价在内的环境影响评价法，是防止因经济发展带来的环境污染和生态破坏的一项非常重要的措施。这部法律是力求从源头防止环境问题的产生，更好地体现了“预防为主”的环境政策。 我国环境影响评价制度经历了规范建设、强化完善和提高发展三个阶段。环境影响评价制度的法律地位逐步得到提高。这次国家颁布独立的环境影响评价法，可以说是贯彻这项制度最有力的法律武器。也说明环境影响评价在我国社会经济发展、建设小康社会的进程中将起到极其重要的作用。《中华人民共和国环境影响评价法》的颁布，是我国环保事业的历史性突破，对于落实环境保护基本国策和实施可持续发展战略具有划时代的意义。 一、历史的环境教训必须认真记取 国内外环境与发展的历史经验证明，同建设项目相比，政府一些决策和规划对环境的影响范围更广，历时更久，而且影响发生之后更难处置。政府行为的环境影响也就成为令人关注的问题。在各种利益集团的驱动下，不少国家的政府制定了一些产生了严重不良环境影响的政策和规划。 前苏联政府从1954年开始，为了实施其雄心勃勃的开发中亚地区的规划，在土库曼卡拉库姆沙漠中修建卡拉库姆运河，全长1400公里，计划每年可从阿姆河调水到西部灌溉350万公顷的荒漠草场和100万公顷的新农垦区，并改善700万公顷草场的供水条件，使运河沿线地区成为土库曼斯坦一个以棉花为主的农业基地。但这样大规模地开发规划，不做科学论证和环境影响研究就动工了。结果，由于从阿姆河引水过多，并过量开采地下水，使阿姆河下游的水位急剧下降，湖面发生明显变化，咸海比原来的海岸线后退了10一20公里。咸海水面缩小以后，周围地区的地下水位也随之降低。水源减少的结果，使咸海周围地区形成干枯地带，在风力作用下，形成严重的黑风暴，荒漠化迅速发展；与此同时，由于湖水干涸，湖底盐碱裸露，“白风暴”（含盐的风暴）接踵而来，导致了空前的生态灾难，这项“宏伟计划”不得不以失败而告终。 一些国际援助行动计划也产生过相类似的情况。如20世纪60年代非洲撒哈拉地区持续干旱，食物严重短缺，饿殍遍野。由联合国组织实施了解决人畜饮水的防沙治沙国际行动计划。在近20年的时间内，国际组织共资助6.25亿美元，钻出大量深水井。以这些水井为中心，建立固定的生活区，由游牧转为定居。虽然牲畜数量增加了，但畜产品产量降低了，绿色植被丧失了。结果，开发利用不到5年的时间，导致以水井为中心的沙化圈，生态环境急剧恶化了。因此，国际组织于1987年中止了该计划。 我国环境方面的历史教训也很多。50年代的大跃进、大炼钢铁、毁林毁草开垦、围湖造田等等一系列错误政策，导致了大面积灾难性的生态和经济后果。80年代中期提出的“大矿大开，小矿放开，有水快流，国家、集体、个人一起上”的政策，曾大大助长了全国各地乱采滥挖矿产资源之风，造成了严重的资源浪费和环境破坏，迫使国家在几年后就不得不采取严厉的措施，关闭这类小矿。80年代在国家政策的支持下，造纸、电镀、皮革、印染、焦化等行业得到了快速发展，这种发展带来了十分严重的环境污染后果，国家也不得不采取纠正措施。国务院1996年8月作出限期取缔严重污染环境的企业的决定。到1997年底，全国共取缔、关停了造纸等严重污染环境的小企业65000多家，取得了良好的环境效益，使全国污染物排放总量明显下降。在“九五”期间又关闭这类企业85000多家。然而，取缔这些企业，国家、地方、集体和个体投资者都承受了巨大损失。仅中国农业银行因这项行动而无法回收的贷款本息就达50多亿元。 对资源开发利用不当，造成的生态破坏更加突出。新疆塔里木河流域由于拦水筑坝，使下游来水减少80%以上，生态环境急剧恶化。塔里木河流域曾分布世界上最大的天然原始胡杨林，由于缺水，成片的衰败枯萎死亡。据统计，中下游胡杨林面积已由50年代的580万公顷锐减至152万公顷，沙化面积从66%上升到80%以上，干旱、大风、沙尘暴逐年增多，无霜期缩短，自然灾害显著上升。内蒙古境内黑河流域上游的开发利用规划，也是由于只看到局部利益，忽视整体利益，造成了下游大范围生态环境的急剧恶化。额济纳旗的东西居延海总面积300平方公里，曾是中国西北边疆一道天然的绿色屏障，林草丰茂，是“风吹草低见牛羊”的一片富庶之地。但是，从20世纪60年代初开始,上游建坝拦水，居延海来水大幅度减少,西居延海首先干涸，到20世纪90年代东居延海也彻底干涸，额济纳绿洲面积从6440平方公里锐减到3200平方公里，戈壁沙漠面积增加了460多平方公里，
1700多万亩的梭梭林仅剩下300万亩的残林，胡杨林也以每年1.2万亩的速度消亡。由于过度放牧、过度开垦、过度采伐和过度消耗水资源引起了荒漠草场植被大面积的减少，使过去30年才发生一次的沙尘暴,在2000年春天竟然出现了19次之多，成为影响我国北方的一个沙尘策源地。由于荒漠化的发展，很多地方失去了生存条件，出现了大批生态难民。痛定思痛，现在塔里木河流域和黑河流域正采取措施开闸放水，情况开始有所好转。 国内外的环境教训应该认真记取，如果政府及其有关部门在决策和规划时能够认真听取对环境影响的评价，慎重考虑其实施后对环境可能造成的影响，并采取相应的环境保护措施，不仅可以避免一些环境问题的产生，也可以大大减少事后治理所带来的经济损失和社会矛盾。为了防止在经济发展中造成重大生态环境损失和破坏，对有关规划进行环境影响评价，实行“先评价后建设”是十分必要的。因此，在坚持和完善对建设项目的环评制度的同时，社会发展或迟或早会提出对政策和规划进行环境影响评价的要求。 二、《环境影响评价法》应运而生 在世界范围内,第一次提出
“环境影响评价”概念是1964年在加拿大召开的国际环境质量评价会议。由美国首开环境影响评价制度先河。在我国，1979年《环境保护法(试行)》首先引入了环境影响评价制度。现行《环境保护法》(1989年)第13条和其他环境法律对环境影响评价制度作了进一步规定。国务院1986年颁布的《建设项目环境保护管理办法》及1998年11月颁布的《建设项目环境保护条例》,对环境影响评价制度作了修改、补充及更明确的规定,从而在我国确立了环境影响评价制度。20世纪90年代以来，我国的环境和资源保护立法步入了快速发展时期。从1993年至2002年的10年间，制定、修改并正式实施的环境与资源法律22部。经历4年多努力于2002年通过的《环境影响评价法》是十年来我国环境立法最为重大的进展。这部法律力求从决策的源头防止环境污染和生态破坏，从项目评价进入到战略评价，标志着我国环境与资源立法步入到了一个新的阶段。 我国开展环境影响评价是从1979年对建设项目的环境影响评价起步的。我国第一例环境影响评价工作就在我省的永平铜矿开展，笔者有幸参与协作和学习我国历史上第一部环境影响报告书。至“九五”期间，全国建设项目环境影响评价执行率已达90％以上，这对于推进产业合理布局和企业优化选址，预防开发建设活动可能产生的环境污染和生态破坏，发挥了重要作用。 不久前，国家经贸委组织编制了在浙江省台州地区建设化学原料药出口基地的规划。为了使这个规划符合可持续发展的目标，国家经贸委邀请环保部门组织对该规划进行环境影响评价。由于对该规划的环境影响评价遵循了相应的技术导则和管理规范，在管理程序、技术路线和公众参与等方面都比较规范，因此被专家们称为这是我国历史上第一部战略环评层次的环境影响报告书，是我国战略环评走向规范化的重要一步。 经过长期、反复研究协调，统一认识、统一思想，达成共识。2002年10月28日，九届全国人大常委会第三十次会议讨论通过了《中华人民共和国环境影响评价法》。在出席会议的127名常委会组成人员进行表决时，以125票赞成、2票弃权的高票获得通过，同日，中华人民共和国主席以第77号令公布，自2003年9月1日起施行。至此，环境影响评价立法完成了从部门规章，到国务院条例，再到国家法律的三个飞跃。 三、《环境影响评价法》的主要内容 《环境影响评价法》共有5章38条。主要内容包括对各种发展规划和建设项目的环境影响评价的内容、程序以及相应的法律责任。 1、规划的环境影响评价 本法第七条对指导性规划作了列举式的原则规定，包括土地利用的有关规划、区域、流域、海域的建设、开发利用的规划；在规划编制过程中，由规划的编制机关组织进行环境影响评价，并编写为规划组成部分的环境影响篇章或者有关环境影响的说明。 本法第八条对专项规划作了范围规定，包括工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划的环境影响评价，由规划的编制机关组织进行环境影响评价并编写环境影响报告书。 专项规划的环境影响报告书应当包括下列内容：①实施该规划对环境可能造成的影响的分析、预测和评估；②预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；③环境影响评价的结论。 （2）报告书的审查、审批和跟踪评价 审批机关根据规划的不同情况，可以指定环境保护行政主管部门或者其他有关部门作为审查小组的召集人。召集人不能代替审查小组的职能，对环境影响报告书的审查意见，应以审查小组的名义提出。为了保证召集人做到公平、公正地选取参加规划环境影响报告书审查小组的专家，召集人应当从按照规定设立的专家库内的相关专业的专家中以随机抽取的方式确定。 规划的审批机关应当将环境影响报告书结论和对报告书的审查意见作为决策的重要依据，规划审批机关在审批中未采纳环境影响报告书结论以及审查意见的，应当作出说明，并存档备查。 实施环境影响的跟踪评价的规划，应是对环境有重大影响的规划；实施跟踪评价的主体，是规划的编制机关。 根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。①可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；②可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；③对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填写环境影响登记表。 本法规定了对建设项目环境影响评价文件的分级审批原则，以明确各级环境保护行政主管部门对建设项目环境影响评价等文件的审批权限，使各级环境保护行政主管部门都能各司其职，各负其责，避免争相审批或者推诿扯皮。第二十三条第一款明确规定了由国务院环境保护行政主管部门负责审批环境影响评价文件的三类项目，即：核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目；跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；由国务院审批的或者由国务院有关部门审批的建设项目。对以上三类建设项目以外的其他建设项目，按照本条款的规定，其环境影响评价文件的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。 （2）环境影响报告书应当包括下列内容： ①建设项目概况；②建设项目周围环境状况；③建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估；④建设项目环境保护措施及其技术、经济论证；⑤建设项目对环境影响的经济损益分析；⑥对建设项目实施环境监测的建议，⑦环境影响评价的结论。涉及水土保持的建设项目还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保持方案。 （3）对评价单位的管理 接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构，应当经国务院环境保护行政主管部门考核审查合格后，颁发资质证书，按照资质证书规定的等级和评价范围，从事环境影响评价服务，并对评价结论负责。为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构，不得与负责审批建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门或者其他有关审批部门存在任何利益关系。任何单位和个人不得为建设单位指定对其建设项目进行环境影响评价的机构。 （4）环境影响评价文件的审批行为、审批时限和审批责任 环境保护行政主管部门对建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表进行审批，都属于行政管理的行为，不应向相对人收取任何费用，否则就属于违法行为，应按照本法的规定追究其法律责任。 审批部门应当自收到环境影响报告书之日起60日内，收到环境影响报告表之日起起30日内，收到环境影响登记表之日起15日内，分别作出审批决定并书面通知建设单位。 建设项目的环境影响评价文件未经环境保护行政主管部门审查或者审查后未予批准的，该建设项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。 （5）实施环境保护对策和措施、后评价和跟踪检查 建设项目在其环境影响评价文件经过环境保护行政主管部门批准，项目审批部门批准开工建设后，在建设过程中，应当实施环境影响报告书、环境影响报告表中所提出的各项环境保护对策和措施，同时也必须实施环境影响报告书、环境影响报告表的审批部门在审批意见中所提出的环境保护对策和措施。 建设项目的环境影响后评价，应当由建设单位主动组织进行；原环境影响评价文件的审批部门也可以责成建设单位进行。建设项目环境影响的后评价，一般可以只对所发生的变化的环境影响进行评价，不再对项目进行全面的环境影响评价。 跟踪检查重点是检查该建设项目的环境影响评价是否符合项目实施后的实际情况，对不符合实际情况，造成严重不良环境影响的，应当分析其原因。实施跟踪检查的环境保护行政主管部门，既可以是原审批该建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门，也可以是该审批部门的上级环境保护行政主管部门。 3、法律责任 有下列情形之一者，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由上级机关或者监察机关依法给予行政处分：①规划编制机关违反本法规定，组织环境影响评价时弄虚作假或者有失职行为，造成环境影响评价严重失实的；②规划审批机关对依法应当编写有关环境影响的篇章或者说明而未编写的规划草案，依法应当附送环境影响报告书而未附送的专项规划草案，违法予以批准的；③负责预审、审核、审批建设项目环境影响评价文件的部门在审批中收取费用的，由其上级机关或者监察机关责令退还，情节严重的。 有下列情形之一者，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分：①建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第24条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续，逾期不补办手续的；②建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设。 有下列情形之一者，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：①建设项目依法应当进行环境影响评价而未评价，或者环境影响评价文件未经批准、审批部门擅自批准该项目建设的；②环境保护行政主管部门或者其他部门的工作人员徇私舞弊，滥用职权、玩忽职守、违法批准建设项目环境影响评价文件的。 接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构在环境影响评价工作中不负责任或者弄虚作假，致使环境影响评价文件失实的，由授予环境影响评价资质的环境保护行政主管部门降低其资质等级或者吊销其资质证书，并处所收费用一倍以上三倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 四、《环境影响评价法》的主要特点 《环评法》最重要的突破就是将环评的范围从建设项目扩大到政府规划，即要求政府做环评。无论建设项目还是发展规划，都要先环评、后审批；第二个特点是在历史上首次对公众参与做出了明确要求，大大提高了决策的民主性和科学性。三是各有关部门责任权力利害关系明确，保证措施严厉，执行力度大。 1、
要求政府及其有关部门组织对规划进行环境影响评价 环境影响评价法最大的特点，是要求政府做环评。这对提高各级政府和政府部门，尤其是部长、省长、厅长、市长、局长、县长等各级领导干部的环保意识，无疑将起到巨大的推动作用。环境影响评价法实施后，无论是国务院有关部门，还是设区的市级以上人民政府及其有关部门，如果不对所起草的规划组织环评，都将是违法行为；无论是哪一级审批机关，如果审批了没有组织环评的规划，都要负法律责任——相信无论哪一级政府，哪一个政府部门，都不会对此视而不见。 我国进行环境影响评价的范围，应当适时由单纯地评价建设项目，扩大到评价对环境有显著影响的一些政府规划。开展战略环评，就是在制定政府有关经济发展规划的过程中对其进行环境影响评价，促使行政机关正确对待经济发展和环境保护两方面的利益和目标，改变过去偏重经济指标轻视环境保护的行政决策方式。 有许多部门认为他们所编制的规划，已经考虑到了环境影响，甚至有专门的环保篇章，并规定了相应措施，没有必要再进行环境影响评价。但是，在我们经济建设实践中，却常常出现由于规划不当而造成的生态环境问题。城市规划中比较早地注意到了环境问题，单列了“环境保护篇章”。但是，我们看到的环境保护篇章，多是规定了一些诸如污水处理、垃圾处置和绿化等方面的内容，而对于城市规模和发展方向，特别是产业结构、工业布局、清洁生产、能源的清洁使用、城市发展与周围的生态结合等等，却很少顾及。在国土整治规划中，对有些生态问题也往往有所忽视，比如，没有明确保护湿地的政策措施，致使许多湿地被开垦成了耕地，对一些地方的生态环境产生了不良影响。 环境影响评价是在进行开发建设和规划活动之前，采用评价方法预测该项活动可能给环境带来的影响。它不仅要研究规划内容和建设项目在开发、建设、生产过程中对自然环境的影响，同时也要研究对社会和经济的影响；既要研究污染物对大气、水体、土壤等环境要素的污染途径，也要研究污染因子在环境中传输、迁移、转化规律以及对人体、生物的危害程度。从而制定有效防治对策，把环境影响减小到较低水平。使环境管理参与到国家有关的综合决策程序中去，从一项事业的发展规划开始，就注意环境影响，采取防治措施，这样，就避免了全局性、大范围环境问题的产生。我国在30年的环境管理实践中，深深地感受到参与综合决策的重要性，但总没有找到一种契机。现在颁布了《环境影响评法》，明确规定了环境保护行政主管部门、有关单位和公众参与综合决策的权利和程序，形成了政府组织审批，环境主管部门统一监督管理，有关部门对规划影响负责，公众广泛参与的新机制和新格局。 2、全面建立公众参与机制 环境影响评价法在历史上首次对公众参与环评做出了明确要求，并且对参与的方法、程序及参与意见的有效性，都做出了刚性规定。本法第十一条和第二十一条规定，除“国家规定需要保密的情形”外，“专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前”，“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，”“举行听证会、论证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。”
无论是专家还是普通居民，在环评中都有了发言权。本法还明确规定，无论是规划还是建设项目的环境影响报告书，都要“附具对意见采纳或者不采纳的说明”。 环评让公众参与，意味着相关的信息必须对大众公开。然而以前，除一些国际援助项目外，我国的环境影响评价信息不公开，基本上没有公众参与。建设项目建设前一般不向大众公布，也无听证会形式，报告书不公开，有的只通过发放问卷、个别走访收集意见，甚至把专家意见、地方意见就视为公众意见。一个项目，一些规划，可能对环境造成什么样的影响，生活在某一区域的人民群众对该区域的环境情况和环境变化有着最为直接的了解和感触，而且往往拥有许多专家短时间内难以掌握的信息和知识。组织好公众参与，在环评中比较充分地反映公众的意见、建议，可以更好地保护公众利益，也能提高公众的环境意识和参与环境保护的积极性。 环境保护过程中的公众参与，已经逐渐为世界许多国家环境保护立法所承认，并成为环境保护法律中的一项重要原则和制度。这一原则是民主理念在环境保护活动中的延伸。要真正做到让公众参与，必须与我国政府行政决策体系的改革结合起来。只有行政决策公开化了，公众才能主动参与到环评中来。环评法最成功之处就是通过公众参与促进了行政决策的公开化、民主化。业界人士指出，这充分体现了公正、公开、科学、民主的精神，对保障公民知情权、让公众参与决策提供了法律依据。随着本法律的进一步实施，将大大增加环保审批的透明度、提高决策的科学性，最大限度地减少决策的盲目性、随意性，最大限度地消除污染隐患。 3、施行《环境影响评价法》各部门责权利要明确 《环境影响评价法》对环境保护行政主管部门授予了许多职权，主要的有：提出需要进行环境影响评价的规划的具体范围；协助政府审查规划的环境影响评价文件；为有关部门开展规划的环境影响评价提供技术指导服务；组织专家对规划的环境影响报告书进行评审；考核颁发环评资质证书；监督有关方面进行环境影响的跟踪评价、后评价和改进措施；建立和完善环境影响评价的基础数据库和评价体系；监督法律规定的听证会、论证会和听取专家、公众对环评报告书草案的意见的切实履行，让公众真正参加到环评活动中来，做到客观、公开、公正；制定环境影响评价的具体程序和办法。从上述列举可以看出，环保部门在规划和建设项目环境影响评价中占有非常重要的位置。 环保部门要积极研究规划环评的方法和审查原则，加强对环评的监督管理和业务指导，不断提高环评服务质量。其次对环境影响评价收费进行监督，因评价收费属非行政事业性收费，价格的确定主要依据市场双方自主确定为原则。主要从以下几方面进行监督指导：首先实施评价收费公开制度。要求公开收费计算办法，增加透明度。其次是要求评价单位严格按照指导价收费，减少随意性。定期对评价收费抽查，审查其合理性，不得超标准收费。严格规范审批人员纪律，禁止指定评价单位和价格。引入市场竞争机制，将我省取得国家评价资质证书的单位及项目资质公开，以便建设单位选择。在条件成熟时，将公开进行招标。 有人认为环评就是要大家受环保部门的管制，其实不然。要分清环境保护部门和其他部门在执行《环境影响评价法》中的职责，准确定位。谁组织编制规划，就由谁负责组织对该规划进行环境影响评价，规划环评文件的审批权在规划审批部门，即设区的市级以上人民政府及其有关部门。而建设项目环评文件的审批权在环境保护主管部门。 法律规定，设区的市级以上人民政府在审批专项规划草案、作出决策前，应当先由人民政府指定的环境保护行政主管部门或者其他部门召集有关部门代表和专家进行审查，并提出书面审查意见。对环境有重大影响的规划实施后，编制机关还应当及时组织环境影响的跟踪评价，并将评价结果报告审批机关；发现有明显不良环境影响的，应当及时提出改进措施。 应当指出的是，环境影响评价的审查，不仅是环境管理行政主管部门的一项重要职责，而且有关部门也要积极参与，并负责对规划实施后的跟踪评价。规划编制机关违反环评法有关条文，对直接负责的主管人员和其他责任人员，由上级机关或者监察机关依法给予行政处分。建设单位违反环评法最高可以处20万元罚款，造成污染的还要依法追究刑事责任。同时对环境影响评价单位、技术评估单位、专家及环境影响审批机关应承担的法律责任都做了详尽的规定。这些规定就是让有关部门从编制规划开始直到规划实施后，都要对自己的行为负责，把环境保护作为发展事业的组成部分，作为自己管理工作的一部分，而不是作为应付环境监督管理部门的事情。 五、施行《环境影响评价法》要抓紧制定配套法规 要做好《环评法》的贯彻实施，需要抓紧做好四项配套法规的建设。 1、抓紧制定专项规划环境影响评价目录和审批办法 首先要制定规划环境影响评价范围和专项规划环境影响报告书的审查办法。这主要是为了确保政府及其有关部门在提出规划时能够慎重考虑对环境造成的相关影响，并采取相应的环境保护措施，以从决策源头控制污染，减少事后治理带来的经济损失和社会矛盾。 我国的环境影响评价始于二十世纪七十年代末，发展至今，对建设项目环境影响评价而言，无论在制度上还是在技术和方法上，均日趋完善，积累了很多宝贵的经验，并拥有一大批环评管理人员、专家与研究人员。但是，我们对规划环境影响评价还缺乏一套审批办法。因此，依据《环评法》的要求，我们必须制定规划环境影响评价具体范围（目录）和省级以上人民政府有关部门负责审批的专项规划环境影响报告书审查办法，使审查真正体现客观、公开、公正，真正为决策提供科学依据。 2、加快建立环境影响评价基础数据库 环境影响评价基础数据库建设是加强评价基础工作的一项重要工作。我国环境影响评价制度已积累了大量的有关环境影响评价数据与文件资料，但由于缺乏全面、统一的数据信息管理，在日常的环境影响评价中存在着数据和处理办法不统一，在数据获取上存在着人力和财力浪费等问题。因此，建设环境影响评价基础数据库，为环境影响评价提供技术支持，建立环境影响评价信息共享制度，对于提高环境影响评价的科学性，具有重要的意义。同时，环境影响评价涉及许多领域，关系到很多部门，需要运用多种数据信息源，发挥各专业方面的信息优势，建立必要的环境影响评价信息共享制度，促进各部门、各单位之间在环境影响评价方面的信息交流和信息共享，这对于更好地进行环境影响评价工作，是很必要的。 3、建立规划环境影响评价指标体系 建立环境影响评价指标体系，是加强环境影响评价基础工作的一项重要工作。经过二十多年的环境影响评价制度的实施与管理，目前已形成了一系列的有关环境影响评价指标体系，包括环境保护法律、法规、政策、标准体系，环境质量监测体系，建设项目环境影响评价审批评估体系，建设项目环境保护审批、跟踪监督、验收等管理体系等。但是，在规划和建设项目环境影响评价全过程中，还缺乏系统的全面的评价指标体系。为更好地贯彻《环评法》，我们必须尽快研究环境影响评价指标体系。 4、加快规划环境影响评价专家库的建设 国家环保总局已经建立了建设项目环境影响评价专家库，当前迫切需要尽快建立规划环境影响评价专家库，为开展规划环评的审查工作提供专家资源。各省应按照国家建立专家库的规定，建立本省的专家库。 六、促进江西可持续发展的思考 江西要走可持续发展的道路，“既要金山银山，更要绿水青山”。一方面要服从江西快速发展的大局，支持并融入经济建设，另一方面要把好环境保护审批关，这使得我省环境保护工作面临着前所未有的机遇与挑战。按照十六大报告提出的“发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措”的精神，我们要转变观念，创新环境管理思路，引入新的理念，应对新的经济发展。变被动管理为主动服务和正确引导，变机械教条的保护为遵循规律的开发，变不分时空的“这也不行，那也不行”为与时俱进的“怎样做才行、怎样做最好”，把国家和人民赋予我们的环保职能化作可持续发展的责任与义务。以各种方式，从多个渠道宣传贯彻《环境影响评价法》，重点是认识环保参与综合决策的重要性。要实现从项目环评到规划环评在环境监督管理上的三个转变，一是从项目型管理向综合型管理转变；二是从微观管理向宏观管理转变；三是从被动管理向主动服务转变。这需要全省环境管理工作者为此付出艰辛与智慧，努力开创全省建设项目和规划环境管理工作的新局面。 1、认真贯彻“三个坚决不搞”
在大力推进工业化和城市化进程中，在率先崛起的战略实施中，制定有关政策和策略，防止在经济的快速发展中对生态环境造成破坏，要正确处理好开发资源与保护生态环境的关系。要在开发中保护，保护中开发，实现经济效益与环境效益的统一。严重污染环境的项目坚决不能搞，决不能有急功近利的思想，决不能走先污染后治理的老路。要在经济发展中切实保护好生态环境，要正确处理好工业化和可持续发展的关系，努力走出一条经济发展、生活富裕和生态良好的路子。在经济发展中，既要尊重经济规律，又要尊重自然规律；既要抓好当前，也要着眼长远；决不能为了眼前的速度和利益牺牲长远发展。要把环境保护的“环境影响评价”、“三同时”制度、
“污染者付费”等政策措施落实到经济发展的各项工作中。要综合运用教育、法制、经济、行政等手段，改善环境质量。在扩大开放、招商引资过程中，要始终保持清醒头脑，认真做到“三个坚决不搞”。坚决执行《江西省人民政府关于进一步加快工业园区建设推进城市化进程的若干意见》（赣府发[2002]21号），要强化园区规划和环境影响评价，对进园项目要严格把好审查关，禁止严重破坏生态环境、严重危及职工生命安全和人民健康以及“黄、赌、毒”项目进入园区。 2、强化区域环评，简化入园手续 据调查了解，我省相当部分工业园区尚未进行区域环境影响评价，部分入园建设项目严格执行环境影响评价和“三同时”制度不好。有的地方把引进项目征求环保意见与做“环评”混淆起来。要严格按照《环境影响评价法》的要求，认真做好工业园区的环境影响评价工作。今年年底前，要求省级以上工业园区百分之百完成环境影响评价工作，县级以上工业园区百分之五十以上完成环评工作。通过区域环境影响评价，可以从环境保护角度对选址方案比选优化并促进入园产业的结构优化，根据区域环境承载能力合理确定区域环境开发的强度和规模，完善区域开发的环保措施，合理确定工业园区环境管理体系。有利于评价多个开发项目对环境可能产生的综合效应和影响。有利于污染物集中处理、综合利用，有利于推动循环经济的发展。进园建设项目在工业园区域开发环境影响评价可行的前提下，只要其性质、规模、地点和采用的生产工艺符合区域环境规划总体要求，可以简化环评文件内容和环保审批手续。 3、鼓励集中控制，防止污染分散 某地集中了几百家造纸企业，由于当地环保要求提高，引发了部分造纸企业往别处转移。如果我省把它们整体承接过来，环保便于管理，污染也容易集中治理。应该选一些地方，选那些环境容量比较大、区位优势比较好的地方，成批引进，像湖口、彭泽和泰和造纸工业园。可惜没有抓住机遇，把在外地尚且集中的一批有污染的企业，到江西分散了，分散就难管理。有些在山沟里，虽然有承诺不搞自制化学浆，但是经济利益一驱动就搞起来了，将来就是污染隐患。即便是废纸造纸，它也有污染，处处排污总是不雅的。由于观念没有转变，总是一个项目一个项目的去审批，而不知道可以做好造纸工业园规划、搞好规划的环评，成批的承接过来。造纸工业园选址好的，还可以大发展。选址不好的、分散布局的、环境容量不够的要严格控制审批，门槛就高一点或不予批准。当然也不是一味的阻拦，而是“怎样做才行，怎样做最好”。我们把它们引导到适合建厂的园区，引向靠近大江大河水环境容量大的地方。 4、盘活环境容量资源，编制省级环境区划 江西应该盘活环境容量资源。我省物华天宝，水资源很丰富，水的环境容量很大，不像北方水很少，同样的污染排放量在江西就不一定构成污染危害，水的环境容量资源要盘活。在德安县城边上一个化工厂坐落在山坳里，空气不易扩散，多次治理仍有居民投诉。现在迁到湖口的长江边，地形开阔、人烟稀少，企业如鱼得水、如沐春风。大气的环境容量资源也要盘活。承接工业梯度转移，总会有相比之下落后一点的，当然也有一些污染的企业过来。经济一定要发展，环境也必须保护。二者之间在一定的条件下也会发生矛盾。在现有的经济、技术条件下，我们还不能彻底解决经济发展所带来的污染问题。作为发展中国家和发展中省份，我们在处理二者关系方面面临的困难更大。我们既不能为了发展而牺牲环境，也不能为了保护环境而不要发展，这里就有一个合理选择经济发展与环境保护平衡点的问题。如何使环境不破坏，经济又发展，我们就要做好这篇文章。江西能做好这篇文章的基础条件就是环境容量大，应该多做调查研究和立题分析，在发挥资源优势的同时如何盘活我省的环境容量资源；盘活环境容量资源对我省产业结构调整和工业规模布局的指导，盘活环境容量资源对我省工业化、城市化、农业产业化进程的推进等。 依靠科技保护环境，必须通过科学研究，解决更多的环境问题。宏观的环境战略等都需要大量细致的科学研究。我省环保系统正在组织调研全省水环境容量和城市大气环境容量，将科学地编制我省环境区划，为盘活我省环境容量资源打下坚实的基础。 5、促进环保、专业、生态工业园区建设 如何在我省积极支持和促进环保、专业、生态工业园区建设？环保部门对环境污染的危害性和怎样防治最有发言权，由环保部门指导有组织地成批引进治理有望、可以做到达标排放或符合总量控制要求、不破坏当地环境的项目，可以尝试审批。零星的、小规模的，造成严重污染且治理无望的项目坚决不予审批。要更多地发挥市场机制的作用，更多地通过经济政策引导环保行为，结合法律、经济、行政、技术手段来加强环保工作，改变过去仅仅依靠行政命令来解决环境问题的方式。充分利用政府、企业、社会各方面的资金，多渠道、多元化地增加环保投入。要制定有关的环境经济政策，开拓环保投入渠道，通过BOT方式，市场化运作推进园区的环境基础设施建设，如污水处理场、自来水厂、管网建设、垃圾处理场、危险废物处置站、集中供热等。 6、
树立循环经济理念，走新型工业化道路 按照十六大提出本世纪初全面建设小康社会的目标，未来二十年我国经济将实现翻两番，城市化进程也会大大加快，生产发展了，生活富裕了，同时还要实现“生态良好”的目标，环境保护面临着前所未有的挑战。必须改变传统的经济增长方式，改善经济增长质量和效益，否则环境压力将难以承受。这也给环境保护提供了很大的发展空间，在未来发展中，环境保护应更加紧密地与经济结构调整结合起来，推动产业结构优化升级，同时促进污染物排放总量的减少，改善环境质量，使我国的工业化真正走上一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子。以下几点选择是十分重要的：一是正确选择工业结构，对于许多地区来说，环境容量已经有限，工业发展就要选择无污染或轻污染的产品；对于缺水地区来讲，就要避免高耗水工业产品。二是工业技术的选择，要选择原料和能源消耗低、污染物排放少的工业技术，不要再选择那些过时的落后的走向被淘汰的工业技术。三是在建设的同时，就建设防治环境污染的配套设施，排放污染物达到国家标准，并对工业废弃物进行综合利用。四是组建生态工业园区，将工业园内各企业的工业三废和有害排放物作为资源在企业间循环利用，变废为宝，化害为利。五是工业合理布局，对城市市区特别是居民区不构成危害，要防止在城市主导风向上建设大气污染企业，避免对居民饮用水源的污染和对风景名胜的不良影响。总之，全面建设小康社会，环境保护大有可为。
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