环境论坛
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借鉴外国环保经验，探讨我省环保之策 ——赴法国“环境管理培训与考察”的启示与思考 （省环保局规划与财务处 曾道红） 为学习国外先进的环境保护经验与做法，推动我国环境保护事业， 2007年3月9日至29日，国家环保总局宣教中心组织各省（自治区）有关环保系统工作人员赴法国进行了为期3周的“环境管理培训与考察”。笔者有幸参加了这次活动，受益匪浅。 一、培训考察概况 这次“环保培训与考察”，受到法国对外培训交流促进协会的热情接待，整个活动由法国对外培训交流促进协会主席波蒙蒂先生和国家科学博士陶海先生具体负责组织实施。 通过法国有关环保专家、学者的理论讲授、经验介绍、座谈交流和对生态环境的实地考察，使我感到法国的环保法律、法规齐全配套，地方各级政府和非政府组织对环境保护高度重视，公众环保意识强烈，自然资源开发利用科学合理，名胜古迹保护完好，人居环境优美，生态环境良好，不愧为是环境保护的榜样和典范。 二、法国环境保护的主要经验和做法 （一）注重环境宣传教育，公众环境意识强烈 法国各级政府、社区、团体、协会、学校都把环保宣传教育作为加强环境保护的一项重要措施，报纸、电视等媒体几乎每天都会刊登和播放有关环境保护的新闻，介绍先进的环保理念和环保技术。各社区和团体都会制订并印发各种环保宣传教育提纲，免费发放给市民，让市民了解环保的法律法规，熟悉环保知识，明白“保护环境人人有责”的道理。从小学到大学均开设了环保课程，学生从一年级开始就接受环保熏陶，养成良好的环保习惯；环保志愿者们会定期到大街、社区和学校宣传国家的环保政策，倡导人们保护社区环境、保护自己赖以生存的地球家园。从实地考察的情况看，法国施行了“禁止在公共场所吸烟”规定，巴黎市实行了“垃圾分类存放、分时回收、排污者通过纳税缴纳排污费”等制度；市区街道干净整洁、城区道路井然有序，环境质量较高，名胜古迹保护完好。 （二）注重各阶层人员参与环境管理、法律法规充分体现民意 法国各阶层基本达成的共识是：“环境问题是一项复杂的系统工程，离开了大家的支持和配合，再好的政策和制度将难以得到贯彻落实。”基于这一认识，法国各级环保机构和环保组织十分重视让各阶层人员和非政府组织的代表参与管理，在制定环保法律、法规、制度和排污收费标准时，都要反复广泛地征取各方意见，集中大家的智慧，以增强环保法律、法规、制度的可行性和有效性。据介绍，每一环保法律、法规、政策、制度的出台，都要经过2-3年（最长12年）的反复论证和听证，求同存异，尽量协调好和照顾到各方利益，充分体现民意，对于不成熟的政策、规定和措施，绝不实施。由于各项环保法律、法规、政策、制度在制定过程中充分考虑并体现了民声民意，在正式实施前又广泛进行宣传教育，使各项环保法律、法规、政策、制度做到了“家喻户晓、人人皆知”，较好地解决了“有令不行，有禁不止”现象的发生，提高了公众遵守环保法律法规的自觉性。 （三）注重开展环保科学研究，各种环保设施先进配套 法国各级环保机构很重视开展环境科学研究，据了解，各级政府都与有关大学建立了科研协作机制，并拨专款给予支持。每年年初，各级环保机构都会对影响和制约环境质量提高的瓶颈问题、焦点问题、热点问题和难点问题进行梳理，然后形成提纲或课题下达给有关大学或科研机构进行专题研究，研究成果一问世，马上付诸实施，这种理论与实际相结合、着眼问题开展研究的做法，使法国的环保科研水平和环保设施一直处于欧洲乃至世界的领先地位；在法国培训期间，我们先后参观了巴黎市的“污水处理厂、生活垃圾处理场、沼气处理厂”，感到他们的环保设备设施很先进、配套，广泛采用了先进的生物技术、高温蒸汽灭菌技术、再生资源循环利用技术和自动化技术，使各类垃圾真正成为“放错地方的资源”。 （四）注重发展清洁能源，尽量减少“二氧化硫”的排放 法国是一个资源小国，石油主要靠进口，同时由于煤炭资源储存量有限且SO2排放严重，所以政府禁止开采。从50年代末期起，法国政府加大了对核电、水电、风电的开发和利用，目前全国建有7座核电站，成为欧洲乃至世界的产电大国，并出口周边国家，核电装机容量居世界第一（美国第二），从目前法国的电力结构情况看，核电占其发电总量80%、水电占11.9%、风力发电占0.1%。 法国政府为了从战略上提高能源供应的独立性，摆脱世界能源短缺危机给本国经济带来的影响，2006年初，法国总统希拉克公布了第四代核反应堆计划，据介绍，这种核反应堆的效率很高，产生的核废料较少，它将于2020年启用，目前法国还计划在诺曼底海岸修建一座新的核反应堆，这将是该国的第59个核反应堆。 （五）注重综合运用各种措施，努力减少“温室效应”的影响 目前，法国使用的能源石油占48.6%，核电、水电占22%，煤气、天然气占20%，再生源占5.9%，煤炭占3.5%。法国政府为了减少温室气体和汽车尾气的排放，改善城市空气质量，采取了许多措施。 一是鼓励国民在1000公里内出差、旅行尽量乘座汽车、不乘座飞机； 二是鼓励市民上下班乘座公共交通（如公交车、地铁）或骑自行车； 三是鼓励家庭使用太阳能、电、沼气、天然气和小排量汽车； 四是对使用清洁能源（电、气）、生物能源、利用再生能源、清洁生产的企业进行奖励，对使用石油类能源的企业实行提高排污费和税费收费标准； 五是大力发展核能、风能、水能、潮汐能、生物能、太阳能和循环经济； 六是对排量小，乘座满4人的小汽车实行免费进城和免费停车，对排量大，乘座不满4人的小汽车实行收取进城费和停车费； 七是对新建筑物实行严格的环保标准，鼓励使用节能降耗材料，奖励门窗密封性做得好和环保设施齐全的房地产开发商； 八是经常组织开展节能减排小窍门宣传和比赛活动； 九是重奖有关节能减排的理论研究成果和发明创造； 此外，法国政府为了鼓励市民乘坐城市公共交通，将城区道路由宽变窄，以人为增加道路行驶和停车难度的办法来控制机动车的发展，此举大大促进了小排量以及车身窄小汽车的发展，提高了市场占有率。另外，为了鼓励市民骑自行车出行，法国政府和赞助商在公共场所为市民提供了大量的自行车,市民只要办一张身份卡,就可以在就近的公共自行车停放处刷卡免费取用或停放。 （五）注重保护名胜古迹，古老建筑令游人流连忘返 巴黎是一座历史悠久的文化古城，大多数建筑物都是二战以前建造的，卢浮宫、凡尔赛宫、巴黎圣母院、歌剧院、凯旋门、香榭丽舍大街、协和广场、埃菲尔铁塔等建筑气势恢宏、工艺精湛，已成为法国的象征。巴黎市区规划良好，道路四通八达且呈放射状，各种建筑不仅设计优美、而且得到很好的保护，成为世界各国人民出行旅游的目的地，法国法律规定，“任何建筑物没有政府批准和当地群众同意，不得拆毁和改变原貌，否则要重罚或监禁。”法国政府通过对名胜古迹的严格保护，不仅使法兰西共和国的灿烂文化、光辉历史，古老文明得到了再现，而且还增加了旅游收入，促进了经济的增长以及与世界各国人民的交往和联系。 三、法国的环保经验与做法给我们的启示 （一）加强环境保护宣传教育，强化公众环保意识，是做好环境保护工作的重要前提。 （二）建立和完善环保法律法规，落实环保责任追究制度是做好环境保护工作的重要保证。 （三）严格执法，严厉打击非法排污和超标排污企业是做好环境保护工作的重要手段。 （四）提高环保队伍素质、加强监察、监测能力建设是做好环境保护工作的重要基础。 （五）综合治理、齐抓共管，同频共振，标本兼治是做好环境保护工作的重要方法。 四、对我省环境保护工作的建议 “它山之石，可以攻玉”。透过法国环境保护的先进经验与做法,反看我省的环境保护工作，笔者认为，当前应着重抓好以下几个方面的工作： 一、 加大环保宣传教育力度 众所周知，环境从污染到治理，有一个较长的、全民参与的、艰巨的认识和治理过程，环境保护的多年实践说明，没有民众参与的环保最终很难取得成功。目前，公众对环保参与程度不高的主要原因，一是我们没有从法律与政治上，建立一套有效保障公众环境知情权、参与权和监督权的机制，特别是没有一个真正的环境信息披露制度；二是思想认识不足，“教育和环境保护”是最能影响我国未来的两件事，教育将决定未来国人的素质，而环境保护将决定未来国人的生存状况。可以说环境问题是关乎全民的问题，然而，目前许多人并未意识到这一点，包括一些领导干部，不能不说问题严重。环境保护工作只有全民都行动起来才能做好，已成为大家的共识，我们不仅需要资金的保障，技术的投入，法律的健全，而且还需要公众的广泛参与，只有全民都行动起来，才能真正做好工作保护好环境。因此，作为环保部门应根据这一实际，制定长期的环境保护宣传教育计划，广泛宣传教育和引导公众参与环境治理与保护工作。一是要进一步发挥公众参与环境治理与监督保护的作用，充分利用广播、电视、报刊等媒体进行宣传、引导和组织公众从事环保事业，只有动员全社会的力量共同关注和投入环保事业，我国的环境才有可能得到根本的保护和改善，目前我省公众对环境保护参与度不高的主要原因是：缺乏对公众参与环保权利的法律界定。对此，必须通过健全和完善法律法规和制度来保障。一方面公众有权监督政府执行环保法律、法规，有权监督政府严惩污染制造者；另一方面当污染危害到群众利益时，群众有权通过法律诉讼，向非法排污者要求经济赔偿。二是政府要对宣传、动员公众参与环保事业的机构给予必要的投入，在政策上为其宣传、培训、动员公众参与环境保护创造条件或给予必要的支持，以保证其参与环保事业的热情经久不衰。三是要把环境教育列入国民教育，从小学至大学开设环保课程，企业工人上岗前必须接受环保理念教育与技能培训，对考核具备环保基本素质的方可上岗。 二、落实环保责任追究制度 我国环境问题如此严重，既有客观原因，比如发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国集中出现。另外，随着我国人均国内生产总值超过1000美元，居民消费结构快速升级，工业化、城镇化进程明显加快，经济社会发展对资源的需求迅速增加，对环境的压力也越来越大等；但主要原因还是来自于环保责任的缺失。 人人都知道环境保护工作的重要，可为什么环境违法案件仍然层出不穷，被关停的企业死灰复燃？为什么明明知道一些企业会产生严重污染，一些地方政府领导和部门还是争着上而又能够上？原因其实很简单，“环境保护只产生长远利益，不产生近期利益；只产生绿水青山，而不见金山银山，不利于当地经济的发展。”这些人口头上都说保护环境，但其实说一套做一套，你说你的，我做我的，只重GDP的增长，而轻环境保护。 毋庸讳言，目前少数地方对环境监管和治污不热情、不积极、不主动、不出力、责任不到位，乃至于撒手不管。主要原因是与政府自身利益相关，如治污影响GDP增长和领导政绩；治污成本加大可能会影响外来投资，还有极少数领导与污染企业同流合污，搞权钱交易。实践证明，只要政府下决心，没有治不了的污染，因此必须依靠强有力的法纪敦促各级政府和领导切实履行环保责任，不尽责就问责，治污不力就摘乌纱帽。 在一段时间里，很多人认为只要经济发展了，就有足够的物质手段来解决现在与未来的各种环境问题，从而，为了吸引资金特别是外资，不惜牺牲环境，把各种破坏、污染环境的企业统统照单全收。从环保责任来说，虽然《环境保护法》规定地方各级政府应对本辖区的环境质量负责，可面对众多的环境污染事件，至今并未见到有哪位市长、县长主动承担责任。这与“政府对环境质量负责”的责任追究制度相距甚远。 毫不夸张地说，今天我们对自然资源的过度索取，对生态环境的过分影响，已经导致人与自然之间关系的紧张，并引发人与社会、人与人之间的矛盾。近年来，一些地方屡屡发生的重大污染事件给我们敲响了警钟。从这个意义上说，中国的环境问题不是一个专业问题，而是一个法律和政治问题。 正是出于对环境问题极端重要性的认识，在第六次全国环保大会上，温家宝总理强调：要做好新形势下的环保工作，必须加快实现三个转变。其核心内容就是将环境保护置于与经济社会发展并重的地位，做到两者同步、并重进行。这是我国政府首次提出经济社会发展必须与环境保护相协调，综合应用各种方法和手段解决环境问题的理念问题，充分显示了政府彻底解决环境问题的意志和决心。 但正确的理念还须辅之以坚实的制度框架和切实可行的措施，才不至于沦为一句空洞的口号。就我省的情况看，环境保护与经济社会发展两者要做到真正的平衡与协调，首先，在规划和调整各设区市、县（市、区）的功能定位和发展方向时，就应考虑各地的资源禀赋和环境容量，将环境准入作为经济调节的重要手段，将环境管理作为经济增长方式转变的重要措施，将环境保护作为经济结构调整的重要任务。其次，要将发展过程中的资源消耗、环境损失和环境效益纳入各级政府经济发展的评价体系和干部考核的重要内容，并对“政府对环境质量负责”的规定，在相关的规章制度中作出明确具体的规定，从而使法律责任的追究成为可能。 三、把减排作为环保的中心工作 国家对主要污染物减排的目标是刚性的，必须坚定不移地去实现。近年来，我省经济运行质量和效益不断提高，经济社会发展保持良好势头。但是，大投入、高消耗、重污染、低效益等问题仍然突出，粗放型经济增长方式尚未从根本上转变。由于第二产业所占比重越来越大，燃煤发电比例较高，污水治理设施滞后，尤其是2001年以来，随着非金属矿物制品业、火力发电业、黑色金属冶炼及压延加工，造纸及纸制品业、化学原料及化学制品制造业、有色金属矿采选业等建设项目的不断“升温”，全省煤炭消耗量越来越大，城镇生活污水治理设施投入不足，导致2006年“二氧化硫和化学需氧量”居高不下；从我省的能源消费结构看，煤炭的比重虽然已从1990年的84.1%下降到2005年的72.2%，但是煤炭的比重仍然偏大，高热值的优质能源——石油所占的比重很小，只有17.2%，煤炭的消费比重大对生态环境造成了很大的压力。2006年，我省城市降水pH年均值在4.28～5.68之间，除九江市外其余10个城市降水pH年均值都低于5.6，酸雨污染仍较严重；全省城市酸雨频率在31.5%～95.1%之间，酸雨频率大于80%的城市有南昌、景德镇、鹰潭、赣州、上饶、吉安和抚州，酸雨频率最大的城市是上饶，为95.1%；酸雨频率在60%～80%之间的城市是萍乡。2006年城填生活污水处理率只有18.9%。比2005年下降了2.1个百分点。随着国民经济的加快发展，煤炭消费量的不断攀升，城镇生活污水治理设施建设滞后，环境污染治理的压力将会更大。有关统计表明，我国1/3的国土已经被酸雨污染，主要水系的2/5已经成为劣五类水，3亿多农村人口饮用水质堪忧，4亿多城市居民呼吸着被污染的空气，可以说，我们解决环境问题的任务非常艰巨。从2006年的情况看，我省经济发展的各项指标大多超额完成，唯有环境指标未能如期完成，说明社会对环境问题的重视程度远远不够。因此，当务之急，就是努力减少二氧化硫和化学需氧量的排放，突出重点行业，加大建设力度。 统计结果表明，我省二氧化硫排放量80％来自工业，工业粉尘90％源于水泥和冶金行业，化学需氧量排放量60%来自城镇生活污水，因此，我省应根据“十一五”总量削减目标，突出冶金、电力行业、城填生活污水的整治，以削减总量重点项目为主要投资方向，优先安排污染治理资金，加快推进总量减排项目。一是大力推进燃煤电厂脱硫工作。把发电脱硫等大气治理项目列入减排的重中之重，开展二氧化硫排放总量现状及预测研究，探索燃煤电厂和钢铁企业烧结工艺烟气脱硫有效措施。二是在全省范围内全面推广工业炉窑治理工作，对企业进行改造和技术升级。三是从煤炭的减量化和洁净化入手，继续加强用煤大户的煤品质量监控，推广使用固硫剂、洁净型煤和水煤浆锅炉。四是全面开展流域污染整治，实施达标和总量双控制。对化工、造纸、印染、化学原料及化学制品制造业、有色金属矿采选业等污染物总量负荷较高及有严重污染隐患的企业，实行强制清洁生产审核，并要求重点企业制定废水减排、限排、禁排计划，推进区域废水资源化。五是多法并举，加快城镇生活污水治理设施建设的步伐，努力提高城镇生活污水达标排放率。六是要借助节能减排的东风，大力发展循环经济。发展循环经济推进节能减排，既是落实科学发展观、构建和谐江西的需要，又是缓解制约要素、建设生态江西、增强企业竞争力、实现全省经济社会又好又快发展的需要，全省各级各部门和广大企业经营者必须高度重视。当前，要抓好国务院《关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》和《关于加快发展循环经济的若干意见》精神的贯彻落实，推动节能减排和循环经济的有效实施。七是要切实转变发展理念，从传统高消耗、高排放型发展模式向减量化发展，以最小的资源消耗和最小的环境代价来发展经济，由单纯性经济向循环型经济发展，牢固树立资源危机意识，将“资源——产品——废弃物”的开环式经济流程，转变为“资源——产品——废弃物——再资源化”的闭环式经济流程，实现废弃物的减量化、资源化和无害化。八是要结合“能力提高年”活动，加大减排执法监督，重点检查高耗能和非法排放和超标排放的企业。九是企业自身要发挥主体作用，动脑筋、想办法，在工程减排、技术减排、结构减排和管理减排上狠下功夫，努力提高节能减排水平。 四、建立和推行生态补偿机制 环境问题和社会公平问题是紧密相联的，当前环境问题的一个新特点是污染由城市向农村、由东部向西部转移。所以我省生态环境恶化的大部分地区，并不是经济发达的地区，而是经济欠发达地区和广大的农村，这些地区为发达地区输出资源、承担生态破坏的成本，却没有得到相应补偿，导致贫穷和污染交合的恶性循环。要让生态脆弱的地区更多地承担保护生态而非经济发展的责任，就必须有下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、受益地区对受损地区、城市对乡村、富裕人群对贫困人群的生态补偿机制来平衡各方利益。 生态补偿问题尽管许多领导、专家、学者作过很多研究和探索，但由于涉及面广，评估难度大，操作起来困难重重。因此，必须遵循“由点到面、先易后难，循序渐进、逐步推广”的方针进行。就我省当前的情况看，建立和推行生态补偿机制应“坚持五项原则”： 一是坚持保护者受益、损害者付费，受益者补偿的原则；二是坚持统筹协调，共同发展的原则；三是坚持循序渐进、重点突出的原则；四是坚持政府主导，市场参与的原则；五是坚持公平公开、责权一致的原则。具体讲应分“三步走”。 第一步，以建立健全生态补偿的公共财政政策为抓手，强化财政转移支付、财政补助、专项资金等财政政策在现阶段的主导地位。由于财政转移支付、财政补助、专项资金等生态补偿的财政政策在外省已有实践基础，其他机制的建立还有一段探索实践的过程，因此建立健全生态补偿的公共财政制度是当前最主要的生态补偿途径。 第二步，加快构建生态补偿的产业扶持政策，统筹区域协调发展、提高欠发达地区发展能力。在强化公共财政制度的同时，吸收各地经验，改革创新加快构建生态补偿的产业扶持政策。重点研究制定异地开发、搬迁企业税收政策及下山脱贫和生态脱贫等行之有效的生态补偿政策。 第三步，积极探索符合市场经济体制的生态补偿和管理制度，逐步建立生态补偿的市场化机制。在加强各类税费征收管理的同时，积极探索排污权交易、水资源交易等市场交易模式，引导和鼓励社会资金投向生态环境保护和建设，逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿投融资机制。 五、严惩非法排污和超标排污企业
据报道，我国每年因环境污染造成的经济损失占当年GDP的10％左右，目前全国有70％的江河水系受到污染，其中40％基本丧失使用功能，流经城市的河流95％以上受到严重污染；3亿农民喝不到干净水，4亿城市人呼吸不到新鲜空气；1/3的国土被酸雨覆盖，世界上污染最严重的20个城市中，中国占了16个。
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