完善水环境管理法律制度的思考

The Consideration of Law Institution in How to Perfect Water Environment Administration

摘要：我国水环境状况不容乐观，面对水环境日益恶化的现实，我们应当加强水环境保护，完善我国水环境管理法律制度，以流域环境功能区划、流域规划、流域总量控制、流域统一监测为主要内容的流域管理作为基础和核心，以流域的水环境质量的整体改善为实施目的，以推行清洁生产为源头控制的政策趋向，以强化政府职责和鼓励公众参与为主要推动因素，以价值补偿为实施机制，以强化法律责任为强制保障条件，从而实现以人为本的可持续发展战略。
关键词：水环境 法律制度 环境保护

随着中国经济进入新的快速增长期，我国经济增长确立了新的发展观念，即从过去单纯追求经济总量增长转向追求全面、协调和可持续发展，并更加注重经济与社会之间、人与自然之间的协调发展。在积极进行经济建设的同时，环境资源已经成为影响社会经济可持续发展的决定性因素，其中水环境资源由于其供应的联合性、利用的多元性以及地理的关联性等诸多特性，而成为社会经济建设中尤为重要的决定性因素。因此，高度重视水环境资源的保护已成为未来中国发展的必由之路。
    水是流速最快、流量最大的资源，既是食物和原料，又是传递物质和能量的载体，是生产、生活中必不可少的物质。同时，水作为环境要素和资源要素，既具有经济功能，也具有生态功能。在水环境管理中，实行水污染防治与水资源管理相结合是必要且必须的。

一、我国水环境现状

由于快速工业化、人口过多和不加控制的资源开发而导致我国水环境恶化的情况日趋严重。目前，我国总体水环境状况令人堪忧。主要表现以下在三个方面：

首先，水资源缺乏。中国是一个水资源短缺的国家，人均水资源2100立方米，仅相当于世界平均水平的四分之一。另外，由于我国水资源时空分布不均，导致众多城市出现结构性缺水。长期以来，中国一直为水资源的地区分布不均衡问题所困扰。华北平原拥有全国三分之一的人口，创造了全国三分之一的GDP，但是只拥有全国7.5%的水资源，这将严重制约我国社会经济的进一步发展。

其次，水用量激增。近年来，随着我国工业化和城镇化步伐的加快，水用量激增。一方面，日益增长的城市人口导致城市用水量激增；另一方面，工业发展迅猛，国民经济生产总值高速提高，这也意味着工业生产用水量的急剧增长，这必将导致对水资源的过度开发使用。以北京为例，根据水资源公报结果显示，1994年～2000年北京市的水资源开发利用率达到了惊人的135%，超出世界公认的40%的水资源合理开发利用率3.4倍 。

再次，水污染严重。这不仅仅是因为众所周知的城市集中了大量的工业生产企业，工业废水排放量巨大；而且，随着城市规模的不断扩大以及人口的进一步增长，生活污水排放量与日俱增，1998年城市生活污水的排放量首次超过了工业废水，2002年生活污水占全国污水排放总量的40％之多，而目前全国城市污水处理率只有34.3%。

在2002年南非约翰内斯堡召开的可持续发展世界首脑会议上，水危机被列为未来十年人类面临的最严峻的挑战之一。美国兰德公司（RAND）的研究报告《中国经济发展的瓶颈因素》（2003）中提出的制约中国经济发展的八大瓶颈因素，“水资源和污染”就是其中之一；该报告指明，“水资源问题将在未来十年中对中国GDP年经济增长率的影响达到1.5～1.9个百分点”。而水资源问题对中国GDP年经济增长率的影响仅次于AIDS和SARS对中国的影响。

由此可见，进一步加强水环境管理即包括水资源开发利用、水污染防治、水环境保护在内的全面管理是刻不容缓的。而加强水环境管理的非常重要的一点即应完善水环境管理的法律制度，依法进行水环境管理，从而凸显党的十六大提出的“依法治国”的法律精神。
    二、现行水环境管理的法律制度
    我国目前的水环境管理的法律制度包括《水法》、《水污染防治法》及其实施细则、《水土保持法》及其实施条例、《防洪法》、《防汛条例》、《取水许可制度实施办法》等。其中《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》构成了水环境管理法律规定的主要内容，就此形成了我国现阶段水环境管理的制度体系。
    （一）《水法》中关于水环境管理的法律规定
    《水法》是合理开发利用与节约保护水资源的立法，强调发挥水环境要素作为自然资源的特性。
    依照该法规定，水资源属于国家所有，国家执行对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，并且建立了若干项具体的水资源管理制度，即水资源战略规划制度、重要江河、湖泊的水功能区划制度、饮用水水源保护区制度、河道采砂许可制度、水资源的宏观调配制度、用水总量控制与定额管理相结合的制度、取水许可制度和有偿使用制度 。这些制度体现了水资源管理从规划到开发、从分配到利用以及节约使用和资源保护几个主要环节，遵循全面规划、统筹兼顾、综合利用、讲求效益的基本原则，协调好生活、生产经营和生态环境用水。
    （二）《水污染防治法》中关于水环境管理的法律规定
    《水污染防治法》是防治水污染、保证水资源的有效利用及保护和改善水环境的专门立法。本法通过制定水污染防治的监督管理制度实现对水资源的保护。具体制度包括：流域水污染防治规划制度、建设项目水环境影响评价制度、防治水污染设施“三同时”制度、排污申报登记制度、排污收费制度、重点污染物排放总量控制制度及排污削减核定制度、城市污水集中处理及收费制度、划定生活饮用水地表水源保护区制度、落后生产工艺设备淘汰制度、限期治理和现场检查制度等。 上述管理制度针对主要的水污染源采取防治措施，实行水污染的源头控制，按照污染者负担的原则执行排污收费，结合水源保护集中治理水污染。该法反映出的水环境管理侧重于水环境遭受破坏之后的恢复与治理，水污染防治是水环境管理中的应有之意，因此加强水污染防治的管理是实现水环境管理良性循环的重要内容。
    （三）《水土保持法》中关于水环境管理的法律规定
    《水土保持法》是预防和治理水土流失，减轻水、旱、风沙灾害，改善生态环境的立法。国家对水土保持工作实行预防为主、全面规划、综合防治、因地制宜、加强管理、注重效益的方针。实行水土保护规划制度、划定水土流失防治区域制度、建设项目环境影响评价制度、水土保持设施“三同时”制度，建立水土流失综合防治体系，按照谁承包治理谁受益的原则实行水土流失治理承包制度，建立水土保持监测制度及防治水土流失现场检查制度。

随着日趋严重的水环境问题，我国水环境管理法律制度的立法目的、指导思想、立法原则和立法思路等也都需要新的战略思路。水环境管理法律制度应从排放控制发展到生产控制，从末端控制发展到末端控制与源头控制相结合，从单一性要求发展到综合性要求。

三、水环境管理法律制度的完善
    环境问题的阶段性决定了环境立法的阶段性。因此，不断完善水环境管理法律制度，缓解水环境污染对国民经济和社会发展的严重压力是刻不容缓的。笔者认为，完善水环境管理法律制度应主要完成以下四方面的工作。

（一）以流域管理为核心，整体改善水环境质量

由于水体的流动性，在水环境管理中必须实行流域管理与行政区域管理相结合。根据水文因素与地区因素，改变各地分散采用因而常常互相冲突的水管理政策，水管理工作应当由具有综合管理能力的一体化大组织，而不是不协调的小单位负责完成。这是世界各国的共识，也是各国长期努力实现的目标和普遍选择并实际探索的管理方式。同时，水作为环境要素和资源要素，既具有经济功能，又具有生态功能，在水环境管理中，实行水污染防治与水资源管理相结合是必要和必需的。水污染防治不仅是水质保护的这一范围，而是包括水质、水量、水生生物和水体。其中水体并非指水本身，而是指水的承载体，有天然水体和人工水体，如河道与河岸、湖床与湖岸等。这些要素构成水环境的统一整体，是不可分割的，对水环境的管理亦应将其有机结合在一起，以环境质量的整体改善为实施目的。
    我国在水污染防治中，曾长期单一实行行政区域控制，结果发现其有严重弊端。我国流域污染和水域水质恶化问题已十分突出，全国的532条河流中，有82%的河流受到了不同程度的污染，七大河流流经的15个主要城市河段中，有13个城市的河段水质被污染，大江大河的一级支流污染严重，跨行政区域的流域污染问题及纠纷更是层出不穷且久拖不决。而随着大中城市用水量的不断增长，长距离引水已成为许多城市供水的主要来源，跨行政区域的流域污染已成为这些城市的安全之患。单纯按照行政区域实行水污染防治规划和管理的做法，已不能有效解决迅速发展的流域污染问题。因此非常有必要将流域管理作为基础和核心，以流域、区域的环境质量的整体改善为实施目的，建立和健全按照流域或者区域进行统一规划的法律制度，通过流域规划，明确各地方人民政府保护水环境质量的责任，将流域的水环境保护目标和任务纳入地方人民政府的国民经济和社会发展计划。同时，还需要建立和健全解决跨行政区域污染纠纷的法律制度，协调好江河湖泊跨行政区域的污染防治工作。
   （二）源头控制与末端控制相结合，向综合控制方向发展
    我国的环境保护管理的污染控制的机制，长期以来一直是以对污染源的污染工艺、设备和污染物处理处置设施的控制为主。对预防为主的理解，在不少情况下，其实只是停留在末端治理的思想和战略指导下的预防为主。随着“全过程控制”和“清洁生产”等新法律观念的发展，引起一系列体现、实现这些新的法律原理和要求的法律制度创新，污染防治立法从末端控制战略下的预防为主发展为源头控制战略下的预防为主，重视事前控制，源头控制，使环境管理从废物、末端管理扩大到产品、源头管理。对“污染源”的“源”的认识前伸，从“排放源”转向“生产源”。“源”的延长，表现出对污染源概念的全面认识，使现代环境保护管理思想和制度更加全面、完整和科学。清洁生产的法律制度在制度措施上，从单一的对设备、项目的控制推进为对产业、行业的控制；在污染源管制机制上，实行源头指导控制与末端强制控制相结合，流域控制、产业控制与点源控制相结合，产品性质方向控制与生产设备技术使用控制相结合，生产环节强制控制与销售环节指导控制、消费环节引导控制相结合，并将其转化为对行业和企业的具体法律要求，对生产和流通企业的强制性义务要求，并在立法中作出明确的规定，采取若干切实有效的措施。
    因此，水环境管理法律制度修订应将水污染防治与产业结构、产品结构的调整和改革相结合，水污染防治与清洁生产相结合。政府应当合理规划工业布局，对造成水污染的企业进行整顿和技术改造，采取综合防治措施，提高水的重复利用率，合理利用资源，减少废水和污染物排放量；同时，应禁止新建无水污染防治措施的小型化学制纸浆、印染、染料、制革、电镀、炼油、农药以及其他严重污染水环境的企业，对严重污染水环境的落后生产工艺和严重污染水环境的落后设备实行淘汰制度；企业应当采用原材料利用率高、污染物排放量少的清洁生产工艺，并加强管理，减少水污染物的产生。
    另外，我国城市水环境保护的基础设施十分薄弱，大量污水未经处理直接排入江河湖泊。随着城市数量、城市人口和城市规模的急剧扩大，城市污水排放量迅速增长，而城市排水管网和污水处理设施远远跟不上城市的发展，使得水体的污染物中，来自工业源和生活源的污染物已各居“半壁河山”，特别是在城市生活污水源的控制已成为重要问题；而在一些区域农用化肥和农药等非点源污染也较严重。但在水污染防治中，长期是以工业污染源和工业污染物控制为重点，措施较为完备，力度较大，效果也比较明显，而在生活污染源和生活污染物控制方面，措施较少，亦不甚得力。要解决这种状况，在水环境管理法律制度的修订中，除继续强化对工业污染源和工业污染物的控制外，还应加强对生活污染源、面源污染的控制，实行工业污染防治和生活污染防治并重的指导思想。

（三）强化政府职责，鼓励公众参与

水环境保护特别是综合性的水环境保护是大规模的公益性事业。而在这项公益事业中，政府的作用极为突出、极为重要，也极为有效。政府的坚强决心、强硬干预和强制措施，不仅是必不可少的，而且是必须予以强化的。无论是发达国家或国内的发达地区，还是发展中国家或国内的欠发达地区，也无论是实行计划经济还是实行市场经济，现在和将来，皆为如此。这既被理论所证明，更是为实践所证实。在水环境保护这一艰巨的工作中，需要坚持并强化政府的责任，继续并深化政府对环境质量负责的指导思想和基本原则。同时，在强调“依法治国”、“依法行政”的今天，强化政府责任、权利的规范，是十分必要和重要的。

完善水环境管理保护法律应加强政府在环境保护规划和计划、水环境质量、污染总体控制、清洁生产、饮用水源保护等方面的责任和权力规范，并细化法律责任条款。将政府对水环境质量负责的具体要求，主要确定在进行水污染防治规划和水环境功能区划，维护水体的自然净化能力，制定水环境标准和重要江河流域的省界水体适用的水环境质量标准，确定主要水污染物排放总量控制任务，保护饮用水源与其他具有重要经济文化价值的水体，防治城市水污染和化学、农药造成水污染，解决跨行政区域的水污染纠纷和水污染事故应急等。
    政府是由各职能部门和专门管理机构有机构成的整体组织系统、决策和执行体制及实施机制。因此，在强调政府的环境保护职责同时，应该同时强调和强化各职能部门、机构的职责，具体规定政府各有关部门在开发、利用和调节、调度水资源时保护水环境，水污染防治规划制定，合理规划工业布局，保护城市水源和防治城市水污染，饮用水源保护区划定、规定淘汰严重污染水环境的落后生产工艺和严重污染水环境的落后设备，处理渔业污染事故等方面应负的职责。
    另外，公民的环境权利越来越受到重视，公众参与是实施可持续发展的一项重要举措。因此，完善我国的水环境管理法律制度应该加强对公众参与的明确、具体的规定，为公众参与环境保护的提供法律依据，保证公众参与的权利，鼓励和保护公众更多地参与环境管理，促进环境保护目标的实现。同时，提高公众环境意识，加强宣传、教育、培训，为环境污染防治和环境保护的发展提供持续的社会根本动力。
   （四）建立价值补偿机制，强化法律责任

    实现社会经济的可持续发展，不光是要求实现资源的永续利用和保持良好的生态环境质量，更重要的是体现相应的价值运动上不断实现资源性资产的保值、增值。没有这一条，可持续发展就是一句空话。然而，我国在计划经济条件下，长期视自然资源为无价、廉价，无偿开采使用，甚至是以野蛮的方式，掠夺式的开采，不仅造成自然资源的极大浪费，也严重地破坏了生态平衡和环境恶化。从经济学的角度上讲，由于这些问题的存在和发展，一是导致了资源性资产的巨额财富流失，资源再生、寻找新的替代资源和进行生态环境的保护、建设，所需要大量的资金投入没有保障，这种难以估量的价值损失，其严重后果已逐渐显露出来，对经济可持续发展产生极为不利的影响。二是长期忽视建立资源耗费和环境保护的合理价值补偿机制，很难理顺各种经济关系，尤其是分配关系，经济关系紊乱的状况难以根除。

我国是一个人均占有资源较少的发展中国家，人均耕地拥有量不到世界人均水平的1／4；淡水人均拥有量只占世界人均水平1／3；人均森林蓄积量只是世界人均水平的1／10；矿产资源人均拥有量也是世界平均水平的—半。资本的供给能力有限，要保持较高的经济增长速度，迅速提高全体国民的经济福利水平，就必须依靠充分提高资源的利用水平，努力挖掘资源资本的潜力，尽量减少资源的无效损耗和浪费，也就是说，必须对资源进行科学合理地使用。为此就必须确立起资源性资产的商品价值地位，建立起价值补偿机制。

环境价值补偿是环境污染防治法律制度间接调控的主要措施。改变无偿或者低价使用环境资源并将环境成本转嫁给社会、他人及后代的传统作法，从而有利于充分实现经济、社会、与环境协调、持续、健康发展的政策目标。因此，完善我国水环境法律制度，应建立起价值补偿机制，强化经济刺激手段的运用，凸显“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的理念。

    同时，在修订水环境管理法律制度时，应该扩充法律责任条款，增加应受处罚的情节种类，细化应受处罚的情节，大幅度调整罚款限额。

    综上所述，完善水环境管理法律制度是以流域环境功能区划、流域规划、流域总量控制、流域统一监测为主要内容的流域管理作为基础和核心，以流域的水环境质量的整体改善为实施目的，以推行清洁生产为源头控制的政策趋向，以强化政府职责和鼓励公众参与为主要推动因素，以价值补偿为实施机制，以强化法律责任为强制保障条件，从而实现以人为本的可持续发展战略。