关于对开展环保模范城市、生态示范区等

创建工作问题的思考

党的十六大提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发展的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，并强调“按照统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展和对外开放的要求”，国家环保总局与时俱进，先后在全国开展了环境保护模范城市、生态示范区、生态省市县、循环经济省市、环境优美乡镇、ISO14000国家示范区、生态工业园区、环境友好企业等创建工作，目的就是促进经济建设、社会事业和环境保护协调发展，实现经济发展和环境保护“双赢”。南昌市于2002年开展了创建国家环境保护模范城市工作，并于2003年列为全国第八批生态示范区试点地区。现就创建工作的具体实施情况进行探讨：

一、创建工作的成果

开展创建工作是实施可持续发展的载体或落脚点，创建活动以改善环境质量和促进经济发展为出发点，在加快经济结构战略性调整，推进区域社会经济和环境保护的协调发展，建立良性循环的生态环境，努力提高人民群众生活质量等方面起到了积极推动作用，极大地调动了当地政府实施可持续发展战略的积极性，形成了“当地政府高度重视,环保部门积极推动,有关部门分工协作，全社会共同参与”的工作机制和氛围，加强了污染控制、基础设施建设和生态环境保护，提高了环境监督管理水平，确保在经济、社会发展，满足广大人民群众不断提高的物质文化生活需要的同时，实现自然资源的合理开发和生态环境的改善。到目前为止，全国已命名了43个国家环境保护城市和3个模范城区，正在开展创建工作的城市已达到60多个；已批准在建的全国生态示范区建设试点有528个，有82个地区通过验收。已通过验收的全国环境优美乡镇79个。已批准的全国生态工业园区试点地区12个，ISO14000国家示范区18个。

二、存在问题

创建工作的开展极大地调动了市委、市政府和社会各方面的积极性，有力地推动了环境保护事业的发展，但是创建工作作为一项新兴工作，在各个方面还存在问题：

1、由于我国各地区地理环境不同，气候不同，区域发展规模不同，背景不同，经济实力不同，同一套考核指标来衡量各区域环境保护水平不太合理。环保模范城、生态示范区、生态省市县、环境优美乡镇分别由几大类考核指标组成，只在社会经济指标上东、西部地区略有差别，而在环境建设等其他考核指标未加于考虑，发达地区和不发达地区的经济实力不同，投资力度有差距，而资金的匮乏，造成基础设施建设进展不同，污染集中控制能力也有所不同。我国已验收的环保模范城市中绝大部分是沿海发达城市；已验收的生态示范区中62%是东部省区，中部省区占24%，西部省区仅占13%也说明了这一点。又如大气环境质量“全年API指数<100的天数>全年天数的80%”考核指标应考虑南北区域差异问题，北方城市由于风沙侵蚀，气候干燥，植被少以及特有的地理环境等因素，要达到这一要求必须加强植树造林、封山育林，须经过十年几十年的努力才能实现。

2、个别指标设置不太合理，如模范城市基本条件之一：城考连续三年名列全国或全省前列，在环保水平相对较高的区域中，有些城市即使达到创模的各项考核指标要求，城考也不一定能够名列全省前茅(如山东省、江苏省、浙江省)，将来还有更多的区域会出现这种情况。此外，生态省市县经济考核指标太高，环境优美乡镇生活污水集中处理率≥70%，对于一个乡镇来说，考核要求太高。ISO14000国家示范区中城市地区、开发区创建条件之一——生活污水集中处理率相对于一个城市地区或开发区的要求较低。又如：工业废水排放达标率要求过高、过严，如果外排废水所有污染因子都达标，排污费征收额必然下降，尽管我国已执行《排污费征收使用管理条例》，环保经费由地方政府财政拨款，但从全国各地实际操作情况来看，财政划拨环保经费仍须参考排污费征收的多少。

3、有些指标可操作性差。如单位GDP能耗和单位GDP用水量两个考核指标，各城市统计局均没有这两项统计指标。由于燃煤市场、燃油市场的放开，缺乏一个统一的归口管理部门，使用量难以真实掌握，统计部门只能统计产值为500万元以上重点企业能耗情况。同样，统计局只能掌握集中式供水情况，企业自备供水情况和农田灌溉用水量无法掌握(农灌用水比例一般也较大)。并且，全国单位GDP能耗和单位GDP用水量平均水平较难查询，无法掌握当地城市与全国平均水平的差距。又如，生态示范区的许多考核指标是各部门的内部资料，统计部门没有这些统计指标，城市统计年鉴难以查到，作出创建工作的主要承担者、协调者，无法及时掌握实际情况，在实际工作中难度较大。验收时也缺乏考核依据。

4、考核指标太专业。创建工作是一项复杂的系统工程，涉及到经济、社会、科技和生态等各个领域，尤其是生态环境保护涉及到政府各个部门，尽管创建对象是当地政府，但日常工作是由环保部门承担，在实际工作中，政府主要领导并不十分了解这些专业性的指标所涉及的各个方面，容易造成一种政府花费力气，难以见到实效的现象(尤其在创建生态示范区、生态省市县方面投资大、见效慢)，影响政府领导的创建工作的积极性。

5、创建工作需要有大量的资金支持，污染控制、生态建设和保护、环境管理、创建工作的宣传及日常工作都需要投入大量的资金，建设和管理的经费不足，造成创建工作的各个方面和各个部门的创建工作进展缓慢。从对已通过验收的环保模范城、生态示范区的调研情况来看，创建工作少部分经费由当地政府财政解决，大部分由环保部门承担，或从排污费返还经费中支出。因此，环保部门作为创建工作的组织者和协调者，承担了大量的人力、物力和财力负担。

三、建议

1、加强对地方创建工作的指导。创建工作尚处于发展阶段，而各地的实际也不相同，需要人们不断去探索、去总结经验，建议国家总局定期召开一些创建工作会议，建立起全国各地互相学习和交流的平台，以便创建工作顺利开展。

2、自上而下建立起相应的政策保障机制，包括资金政策(金融政策、融资机制)，财政支持政策、生态补偿机制、税费政策，并对开展创建工作的环保部门给予一定的资金扶持。

3、考核指标的设置要充分考虑可操作性、普遍性，特别是涉及到其他部门的指标(由其他部门提供数据)，必须考虑其他部门是否有这方面的要求，能否提供数据，以减少实际工作中不必要的难度。

南昌市环境保护局

二〇〇五年一月四日

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