排污费改革几个相关问题的思考

The Consideration of Question is Mutually Related in Several of The Reformation Arranged The Defile Fee

邹元龙    赖长浩   （江西省环境保护局，南昌 330077）

梁文艳     （北京林业大学，北京 100083）

肖  玮     （南昌市东湖区环保局，南昌 330008）

摘  要  新的《排污费征收使用管理条例》实施后，排污费的征收管理体制、收费标准、征收对象、使用范围等均发生了重大变化，围绕这些变化，本文从贯彻污染物排放的总量控制方针，切实执行“收支两条线”规定、推行公共财政，强化用经济手段和法律手段管理环境，集中财力用于污染防治，提高环境管理的效率等方面阐述了排污费改革的深刻内涵以及排污费改革带来的机遇和挑战。

关键词  排污费  改革  思考

国务院《排污费征收使用管理条例》以及相配套的政策已经公布，于今年7月1日起施行，这是我国环境管理工作的一件大事。排污收费制度作为我国环境保护工作的重要制度之一，自国务院1982年《征收排污费暂行办法》实施以来，为促进排污单位加强污染治理，节约和综合利用资源，提高全民环境意识，促进环保事业的发展，发挥了重要作用。但是，随着经济体制改革的深入和市场经济的逐步建立、环境管理理念的不断更新、以及环境管理水平的提高，总量控制制度、“收支两条线”制度、公共财政制度的实施以及用经济手段管理环境的强化，现行排污收费制度已不能适应客观形势的发展和环保工作的需要，排污费改革势在必行，《条例》和相关政策的实施有利于克服现行排污费征收管理使用政策弊端，同时能够促进其它环境管理制度的有效实施。

1.排污费改革的要点

这次排污费改革的要点主要体现在以下五个方面：

1.1  征收管理体制发生变化

征收管理体制由三级收费、三级管理改为属地收费、分级管理。

所收缴的排污费由不上缴中央财政改为10%作为中央预算上缴中央财政；其余90%由地方政府作为地方环境保护专项资金列入地方预算。

强化了上级环境保护部门对下级排污收费的稽查职能。

1.2  收费标准发生变化

排污费收费的标准由按单因子收费、浓度收费、超标收费改为按多因子收费、当量收费、零起点收费。

1.3  征收对象发生变化

原《办法》规定的征收对象为超标排放污染物的企业、事业单位，简称为排污单位。新《条例》规定的征收对象为直接向环境排放污染物的单位和个体工商户，简称为排污者，明确个体工商户为缴费主体。

此外，国家积极推进城市污水和垃圾处理产业化，对向城市污水集中处理设施排放污水、按规定缴纳污水处理费的，不再征收污水排污费；对建成工业固体废物贮存或者处置设施、场所并符合环境保护标准，或者其原有工业固体废物贮存或者处置设施、场所经改造符合环境保护标准的，自建成或者改造完成之日起，不再缴纳排污费。这些规定将会突显对城市污水集中处理、垃圾处理设施以及危险废物的监管的重要。

1.4  排污费的使用发生变化

排污费的使用由现有的环保部门业务补助、设备购置费、污染治理补助、污染源治理专项基金构成改为全额纳入财政预算，列入专项资金管理，用于重点污染源防治，区域性污染防治，污染防治新技术、新工艺开发、示范和应用以及国务院规定的其他污染防治项目的拨款补助或者贷款贴息。

1.5  强化了法律责任

对排污费的缴纳、征收、管理及使用等环节的违法行为均规定了相应的法律责任。特别罚款额度以1到3倍来计算，经济惩罚十分严厉。对拒不缴纳排污费的，还应报经有批准权的人民政府批准，责令停产停业整顿。对环保、财政、价格主管部门的工作人员的违法行为也规定的相应的法律责任。

上述五个方面改革的关键在于贯彻污染物排放的总量控制方针，切实执行“收支两条线”规定、推行公共财政，强化用经济手段和法律手段管理环境，集中财力用于污染防治，提高环境管理的效率。

2.  排污费改革的深刻内涵

2.1  排污费改革是环境资源国家所有的体现

《条例》规定，直接向环境排放污染物的单位和个体工商户，都应按规定缴纳排污费，同时规定排污费作为财政预算收入全额缴入国库，作为环境保护专项资金。上述规定体现了环境资源归国家所有，排污者向环境排放污染物，占用国家环境资源，应对国家予以补偿。

2.2  排污费改革是实践新的环境管理理念的重要手段

总量控制、强化经济手段管理环境都是新的环境管理理念。新的收费标准体现了对污染物排放的总量控制原则，同时强化了国家采用经济手段管理环境措施。

由于在新标准中为简化表达方式和增进收费标准的合理性，引用了污染当量的概念，提出了多因子收费、零起点收费，更加充分合理体现“排污者付费”的原则，排得越多，交得越多；从部分省、市的总量收费试点的结果看，改革后的收费总额与改革以前相比将可能有较大幅度的提高。有利于避免由于浓度控制所带来的不利于控制排污总量、更有部分企业通过稀释达标所产生的负面问题，进一步强化了排污收费作为管理环境的重要经济手段的作用。

2.3  排污费改革是我国在环境保护领域积极推行公共财政制度和“收支两条线”制度的集中体现

本次改革以后排污收费将实行环保部门核定、银行代收、财政统管的“收支两条线”原则，所收排污费将纳入财政预算，作为各级政府的环境保护专项资金管理和使用，环保部门不再参加体制分成，而环保机构履行环境管理和监督职责所需经费应在公共财政预算中列支并予以保障，这是我国在环境保护领域积极推行公共财政制度和“收支两条线”制度的集中体现。

2.4  排污费改革是吸引和扩大污染防治资金的重要渠道

    排污费资金纳入财政预算，作为环境保护专项资金管理，该专项资金作为政府的一项引导性资金，通过拨款补助、贷款贴息的方式吸引地方、企业、金融机构等渠道的资金，增加全社会对污染防治的投入。

2.5  排污费改革是政府在环保领域推进依法行政的重要举措

政务公开、依法收费都是依法行政的要求。《条例》对排污费的征收、使用都规定了严格的程序，并规定环保部门应对确定的排污费数额予以公告、对批准减、免、缓缴排污费的排污者名单予以公告等政务公开内容，排污费的征收、使用若不按这些规定执行，就要承担相应的法律责任。所以，这次改革必将促进环保部门依法行政。

3.  排污费改革带来的挑战和机遇

3.1  公共财政的推行有利于促进环保机构的建设，提高环保部门依法行政的水平

公共财政的推行对环境保护部门来说是换了一种活法，它是一种挑战、更是一种机遇。在改革前，由于相当一部分基层环保部门是靠排污费收入来维持正常工作运转，改革后，排污费将全部纳入财政预算，作为专项资金管理，环保部门所有经费将不能从排污费中支出，各级环境保护部门对此都应当有一个正确的认识，要通过公共财政的实施，以彻底解决长期困扰环保部门由于行政经费不足、装备低劣而被迫“吃”排污费的现象。

环保部门在积极争取环境机构履行环境管理和监督职责所需经费在公共财政预算中得以列支并予以保障的同时，应积极利用中央对中西部地区排污费改革的三年优惠政策，集中资金用于加强环境执法队伍装备建设，改善环境管理的监控手段。

在排污费的核定和征收过程中，由于排污费收费的标准及排污费的核定程序的改变，执行新标准的技术性更强、企业规避排污费的手段也会增多，对环境执法队伍素质、监控手段的要求将更高。这就对环保部门的依法行政能力提出了更高的要求，如果不加强环境执法队伍建设，不强化对人员的培训和人员结构的调整，环保部门将在短期内难以做到依法、按标准、按程序、足额收费，预期的征收排污费目标也将难以实现。环保部门还必须按照新《条例》的各项规定规范排污量的核定及排污费的征收程序，按要求向排污者公开排放标准和收费标准、公开监测数据、公开排污量核定和计算方法，公开核定结果，公告确定的排污费数额，对此，各级环保部门应予以高度重视，并尽快着手解决。

3.2  新的收费标准将促使企业提高自身环境管理水平，采取措施减少污染物的排放总量

新的收费标准在体现总量收费的同时，与原收费标准相比，体现了排污费普遍略高于污染治理设施运行成本的原则。企业必然采取措施改善企业环境管理，实施清洁生产，完善污染治理设施，控制污染物的排放总量，以降低企业生产成本，提高企业的竞争力，改善企业的环境形象。为此，企业应提高污染物排放在线监控系统作为企业污染防治设施的重要组成部分和企业控制污染物排放总量的重要技术手段的认识，加快污染物排放在线监控系统的建设；通过ISO14000的认证以及清洁生产的审核，改善企业的环境管理；积极推行清洁生产，通过采用新技术、新工艺减少生产过程中原材料的消耗以及污染物的产生量，降低生产成本；在企业通过积极治理，减少自身污染物排放总量的同时，在环保部门的协调和指导下，逐步推行排污权的交易，建立和形成排污权交易市场。这样，在实现环境目标的过程中，利用经济手段管理环境的措施能够得到更有效的体现。

3.3  新的资金使用规定将提高专项资金的使用效率，增加全社会对污染防治的投入总量

新《条例》规定，各级环境保护专项资金主要用于重点污染源防治，区域性污染防治，污染防治新技术、新工艺开发、示范和应用以及国务院规定的其他污染防治项目的拨款补助或者贷款贴息。为了提高专项资金的使用效率，环保部门必须充分重视环境保护项目库的建设，应根据当地环境保护工作的实际情况，以及财政掌握的环境保护专项资金的额度，积极组织开展环境保护项目的前期工作，在经过充分论证的基础上，建立起高水平的环境保护项目库。做到环境保护项目实施一批，储备一批，论证一批。环保部门要积极主动和财政部门联系和沟通，在新《条例》的框架内建立起良好的环境保护专项资金运行和管理机制，使环境保护专项资金的使用效率得到极大提高。

专项资金作为政府的一项引导性资金，通过拨款补助、贷款贴息的方式吸引地方、企业、金融机构等渠道的资金，增加全社会对污染防治的投入总量。