浅谈如何正确运用BOT方式

促进我省环保产业的发展 

    BOT是英文“Buikl－Opetate－Trams fer”的缩写，意思是：“建设－经营－转让”。是八十年代以来在国际工程承包市场上出现并流行起来的一种带资承包方式。它的典型做法是：政府将项目包给承包商，并同承包商组成合营公司，筹集项目建设资金和项目建成后的经营管理费用，对项目的设计、咨询、供货和施工实行一揽子总承包，并在项目建成后的协定期内对项目进行经营管理。政府一般用土地、自然资源和本国货币等入股，项目建设和经营费用则由承包商来支付，承包商可单独占有相应的股份，也可与其它承包商或金融机构联合入股。项目建成后由项目承包商直接经营，向用户收取费用，以此来回收投资、偿还债务、获取利润。当协议期满后，项目的所有权及经营权无偿地移交给政府。BOT方式的实质就是利用外资来建设发展中国家急需的大型资本和技术密集型项目，并利用外国的先进技术和管理经验进行经营，以提高项目的经济效益。　　

一、   BOT方式的特点

BOT自进入投资领域后，很快就为投资国和东道国所认识和接受。尤其在一些欠发达的国家和地区，都采用BOT方式来吸引外资加快基础设施，改善本地区的投资环境。BOT作为一种项目融资方式的创新模式，有其以下特点：

1、BOT项目通过项目的资产、收益作抵押来融资。其项目导向、有限追索、风险分担、信用结构多元化的特征，使项目融资的信用结构灵活多样、债务承受能力高、风险分担合理，也使项目融资易获得较高的融资比例和较长的贷款周期。这些特点，非常适用于一次性投资大、回收期长，投资回报稳定的城市环保基础设施治理工程。

2、利用资本的杠杆效应，发挥政府有限资本的导向性作用，例政府资本在项目融资中占10%（原来是100%），那么，1元的政府资本就直接拉动9元的社会资本为城市环保基础设施建设服务，其导向和杠杆效应是十分明显的。

3、BOT方式是推动城市环保基础设施产业化投融资体制改革的有效形式，通过改革、培育城市环保基础设施产业化的投资主体，增强政府和社会投资城市环保基础设施的资本实力。促进城市建设步伐、改善我省城市环境面貌，形成良性发展。

4、BOT工程建设降低了政府在城市环保基础设施建设过程中因信息不对称造成的风险，政府不审核城市环保基础设施建设中的技术方案，只负责基础设施运行结果的监控，大大降低了监督成果，而把风险转移给项目公司。

5、BOT方式促进了政府职能的转变，有利于改善行政主管部门执法力度，明确了城市环保基础设施的产权结构，明确了政府（特许经营权授予方）、项目发起人、项目公司、运营公司之间的职责，形成城市环保基础设施协调运转、有效制衡的经营管理机制。

二、BOT方式运用的指导思想

　　BOT方式是项目融资同时也是公私合作在发展中国家的一种主要运作模式，因此BOT项目的兼有以下主要特点。
　　1、项目公司是在贷款人、项目发起人和其他利益集团之间建立的一组合同关系；
　　2、项目公司在成立之初即承担大量的但数目确定的债务；
　　3、项目公司经营集中于限定的领域；
　　4、项目公司一般要求贷款银行，将项目公司的资产及其产生的现金流作为本金和利息偿还的主要来源和担保品。
　　公私合作的形式多种多样，从最初级的将国有公用企业的部分业务（如收费）进行外包，到完全的民营化，其中BOT方式是可选择的模式中的私人部门参与程度较高的一种形式。在BOT模式中，私人部门承担与建设和运营生产设施相关（即批发生产领域）的投资风险，但一般不直接面对公用产品和服务的最终用户（即零售市场）。公私合作的形式很大程度上决定于基础设施领域政府的管制政策。公私合作的主要目的是通过私人部门的介入，或者解决政府部门的资金缺口问题或提高基础设施的运营效率。
　　从上述情况来分析，运用BOT方式应确立以下基本思路：
　　一是通过建立一种长期或稳定的合同关系，为项目的运营和还本付息构造一可依赖的现金流（此原则在项目产品和服务存在活跃的交易市场的情况下或对产品和服务的需求比较稳定的情况下具有例外）；
　　二是重点考虑贷款银行的利益，考虑影响还本付息的主要风险因素及可行的解决办法；
　　三是最大限度地发挥政府一方签约方在某些领域控制和管理风险的优势，优化项目结构和条件，降低项目总体风险；
　　四是在目前的法律框架和政府管理政策与国际惯例不一致的情况下，寻找解决问题的替代方案；
　　 要重点说明的是，在最后确立的项目结构中，政府至少应明确两个基本问题，一是政府介入项目的方式和程度，二是政府指定机构在项目中的角色。

三、正确认识和合理推进BOT方式

我省从20世纪九十年代未期开始着手在能源、交通和环保等领域选择有条件的项目组织BOT引资方式工作，如：鹰潭西湖污水处理厂一期工程和总投资3亿元，日处理污水33万吨的南昌市青山湖污水处理厂一期工程等。通过实际运用，BOT投资所涉及的经济、法律环境得到了逐步的完善，政府在对外谈判、管理这类项目方面积累了一定的经验。随着我省经济建设的深入、运用WTO条件的日益熟练和利用外资政策的调整，必将在全省得到更大发展。我省在环保产业尤其在城市基础建设上，还处于起步阶段，除少数城市建有垃圾填埋场和污水处理厂外，大部分城市的环保基础设施尚属待开发的处女地。因此，我们应借鉴国际和外省经验，结合我省实际，做到通盘考虑，慎重行事，多管齐下，加快发展。  

（一）      加强政策研究指导。

确立并完善由市场决定的价格体制。BOT方式是利用外资的新举措，采用该方式涉及到国家的产业政策、外资政策和投资政策等。目前实行BOT方式存在的困难主要是源于许多人对BOT方式还缺乏全面的了解，甚至有些人对基础设施是否具有“商品性”存在疑虑，担心运用BOT方式会导致国有资产的流失。其实，就我省而言，采用BOT方式可在较短的时间内利用外资把那些目前经济发展中急需、而政府眼前又无力投资或者一时拿不出大量资金来投资的项目建设起来，从而大大增强本地经济的有效供给能力，带动和促进经济的快速发展，并取得广泛的经济和社会效益。评价BOT方式的优劣，不能仅从一个项目自身的收益来判断，而应从对地区及国民经济和社会发展的影响来考虑。应该尽快组织有关部门和专家研究BOT方式的具体政策，逐步确立和完善由市场决定的价格体制。目前，我省一些地方的通常做法是政府对基础设施的经营进行一定数量的补贴，使项目的产品价格低于价值。按照BOT运营原则，外商投资于基础设施项目是要获得利润的，因此要向项目的用户收取费用。外商对项目的产品价格和服务定价是经过严格核算的，一般要比原来国家补贴的经济模式下的价格高，因此，要充分考虑受益人的承受能力。

（二）加强BOT人才的培养，提高BOT项目成功率。
    BOT方式作为一种新型的项目组织管理办法，在项目建设的资金筹措、合同的谈判、项目实施、生产经营管理、收益计划与分配、资产的检测、合同纠纷的解决以及相应政策的制定等方面，都有一套独特的运行规则和办法，需要有专门的人员来实施，这是保证BOT项目得以顺利执行的基本条件。目前我省还缺少这方面的专门人员，急需加以培训。如果没有一支专业队伍，不熟悉BOT方式的基础原则和操作技术，在BOT项目谈判中就很难维护我方的利益，而且BOT项目的成功率也会很低。

（二）      积极促进BOT方式的本地化 。

    引进境外商业资本投资于我省环保基础产业的一个重要原因在于，我省为欠发达地区，2002年全省城市基础设施建设投资为46.96亿元，而用于环保基础设施建设的投资比率却很小，加之自身的民营经济组织投资和经营能力有限。为了使我省的民营经济组织参与到BOT方式的运作中，应在外商充当总承包商的前提下，积极促进本国民营组织参加BOT建设。一方面， 可以加速BOT项目的开发速度，降低开发成本，以防止外商操纵和垄断项目；另一方面，可以为我省民营组织积累投资和经营基础产业的经验，为环保基础产业的逐步市场化打下基础。其方式包括：集团筹资参与、建筑施工参与、咨询监理参与、原材料及成套设备供给参与、经营管理参与和高级雇员本地化。
   （四）合理限定BOT方式应用范围和条件，防止出现基础环保产业短期内的过度民营化 。
    从目前的经营增长态势和政策环境看，BOT方式的推广在地方利益驱动机制的作用下会得到加强。地方政府为了追求外资利用收益的最大化，会无限制地开发BOT项目，结果必然导致基础环保产业不必要的民营化。由于我省近年来经济对资本的吸收能力很强，其弊端在近期内或许还不会暴露，但从长远看却是显然的。基础产业在较短时期内过于向国际民营化倾斜，最终将会引起政府对一些地区经济的调控失效。此外，目前多数企业对成本上升的消化能力并不高，因此一旦基础产业综合定价水平上升太快，必然造成成本推进型的通货膨胀。如果货币政策紧缩，那么下游产业将会陷入大面积亏损的境地。因此，政府应合理限定BOT的适用范围，首先考虑让度收益性、半垄断性、区域性的项目。对于高收益、高垄断、影响范围广的项目应采取高度谨慎的态度，在充分参照国际惯例的情况下，统一制定BOT合同的基本条款。在合理限定BOT的应用范围后，尽快公布BOT项目目录，以指导地方政府的招商行为，防止过度让利。